حکمرانی عمومی: چالش ها و مسائل

حکمرانی عمومی: چالش ها و مسائل

لیلا شمس[1]

تاریخ دریافت: 28/1/1402    تاریخ پذیرش: 2/4/1402

چکیده

 اصطلاح حکمرانی از منظر تجربی، نهادها، روش ها و شیوه هایی است که در ربع قرن گذشته برای غلبه بر پراکندگی نهادی ناشی از تغییرات بازار محور پدید آمده است. هدف مدل های مختلف حکمرانی دستیابی به هدایت، هماهنگی و کنترل افراد و سازمان ها در جهت دستیابی به نتایج مورد انتظار است که در این مسیر از ظرفیت نهادها و کنشگران و منابع گوناگون فراتر از دولت؛ وابستگی قدرت در روابط بین نهادها؛ شبکه های خودسازمانده اعمال حکمرانی و استفاده از روش های نوین هدایت به جای فرمان دهی و سلسله مراتب استفاده می نماید؛ که البته این مسیر خالی از چالش و مشکلات نیست. لذا در مقاله حاضر که حاصل پژوهشی به روش تحلیل مضمون است؛ کتب و مقالات معتبر از صاحبنظران این حوزه جمع آوری و مسائل و چالش های حکمرانی به سه دسته:  چالش های مرتبط با ساختار؛ چالش های مرتبط با فرآیند و چالش های مرتبط با کارایی و نتایج حکمرانی تقسیم و مورد بررسی و کنکاش قرار گرفته است.

واژه های اصلی: حکمرانی عمومی؛ مشارکت؛ شبکه؛ ابزارهای نرم حکمرانی؛ الماس حکمرانی عمومی.

مقدمه

مفهوم حکمرانی[2] در پایان قرن بیستم و آغاز قرن بیست و یکم، در بحث‌های معاصر در حوزه علوم اجتماعی و به‌ویژه در حوزه مدیریت دولتی نقشی محوری را به خود اختصاص داده است. این مفهوم اغلب با معانی و مفاهیم کاملاً متفاوتی بکار می رود. دلیل اصلی محبوبیت فزاینده این مفهوم برخلاف اصطلاح محدودتر «حکومت[3]»، ظرفیت آن برای پوشش طیف وسیعی از نهادها و روابط درگیر در فرآیند اعمال حکمرانی[4] است (Katsamunska, 2016).امروزه حکمرانی  بر طیف وسیعی از فعالیت‌ها اعمال می‌شود که در عمل هدایت یا تنظیم رفتار اجتماعی مشترک هستند. (Fukuyama, 2016)

از آنجایی که هیچ کنشگری به تنهایی همه منابع اطلاعاتی، مالی، دانشی و ایده های موردنیاز را برای حل مسائل پیچیده اجتماعی و طراحی و ارائه خدمات عمومی ندارد؛ لذا تبادل نظرات و جمع­آوری منابع و ایده­های مختلف منجر به ارائه  گزینه های جذابی برای حل مسائل پیچیده خواهد شد چرا که کنشگران می­توانند با همکاری یکدیگر به راهکارهای  خلاقانه ای برای حل مسائل برسند در حالیکه به تنهایی قادر به دستیابی به آن ها نیستند.

اصطلاح حکمرانی از منظر تجربی، نهادها، روش ها و شیوه هایی است که در ربع قرن گذشته برای غلبه بر پراکندگی نهادی ناشی از تغییرات بازار محور پدید آمده است. این اصطلاح از دیدگاه نظری، نوع ایده آل جدیدی از نظام حاکمیتی است که با شیوه های حکومت سلسله مراتبی و مبتنی بر بازار مخالف است. (Bellamy& Palumbo, 2017:14)  حکمرانی در بخش عمومی به معنای هدایت و کنترل جامعه و اقتصاد از طریق اقدام جمعی به منظور دستیابی به اهداف مشترک است. (Torfing et al.,2012:2)

حکمرانی عمومی یک پارادایم نوین است که هدف آن حل چالش­ها و نواقص موجود در پارادایم­های پیشین مدیریت دولتی است؛ لذا حکمرانی برای حل بسیاری از چالش های موجود در پارادایم های پیشین؛ اشکال سنتی سلسله مراتبی سازمان را کنار گذاشته و اشکال شبکه ای را اتخاذ می نماید که این موضوع مستلزم تجدید نظر در رابطه میان دولت و جامعه مدنی و بخش خصوصی است. در حکمرانی به جای استفاده از قوانین و مقررات سخت انعطاف ناپذیر از قوانین و ابزارهای نرم جهت مشارکت طلبی کنشگران در حوزه های مختلف استفاده می گردد. با وجود مزایا و کارکردهای وسیع حکمرانی؛ مجموعه­ای از مشکلات، چالش­ها و مسائلی نیز مطرح می شود که سیاستمداران، مدیران و کارکنان بخش دولتی بایستی با همراهی فعالانه شهروندان تلاش نمایند تا راه­ حل­های جدید و موثری برای مواجهه با این مسائل ارائه نمایند. لذا در این پژوهش به شناسایی این چالش ها و مسائل حکمرانی پرداخته می شود.

تعاریف و سیرتطور مفهوم حکمرانی

ظهور حکمرانی در سطح کشورها را می توان در نارضایتی از مدل های توسعه اقتصادی و اجتماعی تحت سلطه دولت در دهه های ۱۹۵۰، ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ یافت که در سراسر بلوک سوسیالیستی و بیشتر کشورهای جهان سوم رایج بوده است. (Weiss, 2000)  اگرچه حکمرانی و حکومت هر دو در فعالیت‌های هدف‌محور مشترک هستند، اما مترادف یکدیگر نیستند. حکومت زمانی اتفاق می‌افتد که افراد دارای اختیارات قانونی و رسمی و قدرت حکومت کردن، فعالیت‌هایی را اجرا و پیاده می نمایند در حالیکه حکمرانی به ایجاد، اجرا و استقرار فعالیت‌هایی اشاره دارد که توسط اهداف مشترک شهروندان و سازمان‌ها پشتیبانی می‌شود، که ممکن است دارای اختیارات رسمی و قدرت حکومت کردن نباشند. حکمرانی به عنوان یک فعالیت، به دنبال تقسیم قدرت در تصمیم گیری، تشویق و استقلال شهروندان و ارائه فرآیندی برای توسعه خیر عمومی از طریق مشارکت مدنی است. (Bingham et al.,2005)  اگر مفهوم حکمرانی با اعتماد بالا، شبکه ها، تمرکززدایی و فرآیندهای پایین به بالا مشخص شود، مفهوم کلاسیک حکومت با سلسله مراتب، تصمیم گیری متمرکز و اجرای از بالا به پایین تعریف می شود. (Klausen, 2014)

حکمرانی به معنای ادراک گسترده از تغییر ماهیت و نقش دولت، از سلسله مراتب یکپارچه بوروکراتیک به سوی نهادهای چند سطحی است که از طریق بازارها و شبکه ها به جامعه مدنی نفوذ پیدا می کند. (Bevir, 2006)حکمرانی یک سیستم تبدیل از دولت بوروکراتیک^[5] به حکومت شخص ثالث^[6] یا دولت توخالی^[7] است. حکمرانی به «فرآیندهای مشارکتی اداره امور اجتماعی، اقتصادی و سیاسی یک کشور، دولت یا جامعه محلی از طریق ساختارها و ارزش‌هایی اشاره دارد که آینه جامعه است». (Yani, 2018)

حکمرانی را می توان به عنوان الگو یا ساختاری درنظر گرفت که در یک سیستم اجتماعی-سیاسی به عنوان نتیجه مشترک تلاش های متقابل مداخله گرایانه همه کنشگران درگیر ظاهر می شود. این الگو را نمی توان به طور خاص به یک کنشگر یا گروهی از کنشگران تقلیل داد؛ بلکه این الگوی نوظهور قواعد بازی را در یک سیستم خاص شکل می دهد که کنشگران مختلف می توانند از این قواعد مطابق با اهداف و منافع خود استفاده نمایند. (Kooiman,1993:258)

 حکمرانی یک اصطلاح توصیفی است که برای تاکید بر ماهیت متغیر فرآیند خط مشی گذاری در دهه‌های اخیر استفاده می‌شود و ما را نسبت به تنوع روزافزون دامنه و کنشگران دخیل در تدوین خط مشی های عمومی حساس می نماید. بنابراین، ایجاب می کند که همه کنشگران و حوزه های فراتر از مجریان اصلی درگیر در فرآیند خط مشی گذاری را در نظر بگیریم. (Peters&Pierre,2006:21)

حکمرانی عمومی وابسته به رابطه است. این موضوع به هم­آفرینی خط مشی ها (تدوین خط مشی) و تولید و ارائه خدمات مشترک (اجرای خط مشی) توسط کنشگران دولتی و غیردولتی مربوط می شود.  این امر مستلزم توازن قدرت میان ذینفعان در یک جامعه شبکه ای است. در اصل، حکمرانی عمومی وابسته به ارتباطات مؤثری است که منجر به مشارکت، همکاری و هماهنگی برای حل مسائل مشترکی می شود که در پیرامون دولت و بازیگران عادی درگیر در این فرآیند مطرح می گردد. (Williams,2021:39)حکمرانی عمومی نوین واقعیت پراکنده طراحی خط مشی و ارائه خدمات را تصدیق نموده و تاکید می کند که این کارکردها به طور فزاینده ای از طریق شبکه های متعدد متشکل از بخش های عمومی، خصوصی و جامعه مدنی با تعامل آنها از طریق فرآیندهای مبتنی بر گفتگو، مذاکره و مشورت به دست می آیند. بنابراین، حکمرانی عمومی نوین هم حالت متکثر (بازیگران متعدد وابسته به هم) و هم فرآیندهای کثرت گرایانه (سازوکارهای چندگانه) را در بر می گیرد. کوپنجان^[8] متعقد است که فرآیندهای کثرت گرایانه از طریق ترکیب عناصر مختلف حکمرانی برای مطابقت با اهداف خاص به دست می آید. حکمرانی عمومی نوین تصدیق می کند که تا زمانی که فرآیندهای مشارکتی به صورت نهادینه‌ تری تعبیه نشده باشند، سازمان های عمومی نقش غالب خود را در تصمیم‌گیری در خصوص شکل پیامدهای عمومی حفظ خواهند نمود. (Hildreth,2021:123)

به نظر می رسد که حکمرانی معانی متعددی دارد اما می توان این مفهوم را با تصریح یک معنا و نشان دادن اینکه چگونه به تحلیل تغییرات در دولت کمک می کند از تعدد تعاریف مختلف نجات داد. حکمرانی در یک تعریف به شبکه های خودسازمانده و بین سازمانی اطلاق می شود و در تعریف دیگر به عنوان دولت حداقلی، سیستم اجتماعی-سایبرنتیکی و به عنوان شبکه های خودسازمانده عناصر قابل توجهی از کاربردهای دیگر را شامل می شود. در ادامه ویژگی های مشترک تعاریف حکمرانی بیان می شود که این ویژگی ها به وضوح وجوه مشترک میان تعاریف گوناگون حکمرانی را نشان                      می دهد: (Bellamy& Palumbo, 2017:52) 

• وابستگی متقابل بین سازمان ها. حکمرانی گسترده تر از دولت است و بازیگران غیردولتی را نیز شامل می شود. تغییرات در مرزهای دولتی به معنای دگرگونی و کم رنگ شدن مرزهای میان بخش های دولتی، خصوصی و داوطلبانه می باشد.
• تعاملات مستمر بین اعضای شبکه. این امر ناشی از نیاز به تبادل منابع و مذاکره برای اهداف مشترک است.
• تعاملات بازی مانند. این تعاملات که ریشه در اعتماد دارند؛ با قواعد بازی تنظیم می گردند که توسط مشارکت کنندگان شبکه مورد مذاکره و توافق واقع می گردند.
• درجه استقلال قابل توجه شبکه ها از دولت. شبکه ها به دولت پاسخگو نیستند. آنها خود سازماندهی                  می کنند. اگرچه دولت موقعیت ممتاز و مستقلی در شبکه حکمرانی ندارد، اما می تواند به طور غیر مستقیم و ناقص شبکه ها را هدایت نماید.

خط­مشی گذاری عمومی و ارائه خدمات عمومی از سه سیستم سیاسی طراحی و اجرا شامل: مدیریت دولتی سنتی به عنوان یک سیستم سیاسی برجسته و طولانی مدت از اواخر قرن 19ام تا اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 میلادی؛  مدیریت دولتی نوین از آغاز قرن بیست و یک و حکمرانی عمومی نوین عبور کرده­ است. دسته بندی این سه سیستم سیاسی به منظور ساده سازی آن ها صورت گرفته ولی عناصر هر کدام از آن ها می­توانند به صورت همزمان وجود داشته و یا با یکدیگر همپوشانی داشته باشند. بسیاری از سیستم­های حکمرانی شبکه­ای اغلب در سایه سیستم غالب سلسله ­مراتبی عمل می­کنند؛ به عنوان مثال، هم مدیریت دولتی سنتی و هم حکمرانی عمومی دارای عناصر قدرتمند سلسله­مراتبی هستند و البته قدرت این عناصر زمانی مشخص می­شود که به صورت مجزا عمل نمایند. (Osborne, 2010:2-4) زمانی که وودرو ویلسون^[9] در دهه 1880 میلادی درباره روش های اداری فعالیت های بخش عمومی اظهار نظر نمود، رویکرد مدیریت علمی تیلور^[10] را داشت و در همان زمان ماکس وبر^[11]، نظریه بوروکراسی را مطرح نمود. این همان چیزی است که به آن مدیریت دولتی سنتی گفته می شود و پایه و اساس واقعاً مهمی برای مدیریت دولتی فعلی به شمار  می رود. اما در دهه‌های 1960 و 1970، بسیاری از دولت‌ها دچار بحران مالی شدند و شکست‌ خوردند. بنابراین، از دهه 1980، پژوهشگران و متخصصان مواردی چون دولت تجاری مانند، رویکرد بازار و مدیریت دولتی نوین را مطرح نمودند؛ آنها سعی داشتند اصطلاح دولت کوچک را محقق سازند. حدود 20 سال بعد، یک تغییر مهم اجتماعی یعنی  انقلاب فناوری اطلاعات سبب شد به جای سازوکارهای بازار ارزش های مختلفی چون حقوق صاحبان سهام و منافع عمومی مطرح شود. در حدود سال 2000، بسیاری از پژوهشگران مدیریت دولتی مدل های دیگری را تحت عنوان حکمرانی عمومی نوین یا خدمات عمومی نوین کردند که موضوع اصلی در این مدل ها شبکه است. این سه مدل، الگوهای اصلی در مدیریت دولتی تا به امروز هستند. برخی مطالعات جدید به خصوص از زمان همه گیری کرونا در سال 2020 نشان داده که شاید زمان آن فرا رسیده که به دلیل همه‌گیری جهانی، به ایجاد یک مدل جدید مدیریت دولتی فکر کنیم. برخی منابع مدل حکمرانی مشارکتی^[12] در عصر دیجیتال را مطابق شکل 1 پیشنهاد داده اند. (Lowatcharin, 2021:9) 

شکل1-تکامل مدل های مدیریت دولتی (Lowatcharin, 2021:9)

اهداف و نقش حکمرانی عمومی

حکمرانی عمومی علاوه بر اینکه به تقویت اعتماد و افزایش کیفیت خدمات و حفظ یکپارچگی سیستم های اقتصادی کمک می کند، نقش مهمی نیز در تقویت فرآیندهای نظارتی و تنظیم گری در نهادهای دولتی ایفا می نماید تا عملکرد این نهادها در کنار انجام مسئولیت هایشان  از طریق ارتقا توانایی پاسخگویی آن ها نیز بهبود یابد. (Alqooti, 2020)

هدف ساختارهای حکمرانی در مدل های مختلف؛ دستیابی به هدایت، هماهنگی و کنترل افراد و سازمان ها در جهت دستیابی به نتایج مورد انتظار است. دولت ها به دنبال سازماندهی سیستم های حکمرانی خود با تعریف فرآیندهای مدیریت، فناوری ها و نقش ها برای حمایت از تصمیم گیری ها و اجرای خط مشی های عمومی هستند. (Lopes & Farias, 2022) استوکر[13] (۱۹۹۸) جنبه های اصلی حکمرانی را شامل مواردی چون: نهادها و کنشگران داخل دولت و فراتر از آن؛ کم رنگ شدن نقش ها و مسئولیت ها؛ وابستگی قدرت در روابط بین نهادها؛ شبکه های خودسازمانده و خودمختار و اعمال حکمرانی با استفاده از روش های جدید برای هدایت به جای فرمان دهی می داند. (Colebatch, 2009)

به نظر می رسد حکمرانی مفهوم مناسبی برای تحلیل مسائلی باشد که با فرآیند دستیابی به اهداف در یک حوزه مشخص در محیطی پیچیده و درحال تغییر مرتبط هستند. (Mehde, 2006)حکمرانی با درگیر کردن مجموعه وسیعی از ذینفعان در شناسایی چالش‌های مشترک و تعیین اهداف گسترده صورت می گیرد. این فرآیند به بهای شناسایی موانع و سازوکارهای انطباق، امکان توافق سریع روی اهداف و مقاصد را فراهم می کند. (Kanie et al.,2019)

علیرغم بی‌شکلی ظاهری مفهوم حکمرانی، می‌توان با استناد به برخی از اصول و مبانی ثابت؛ یک سیستم حکمرانی و شرایطی که اثربخشی آن را افزایش می‌دهد، شناسایی نمود. بر این اساس یک سیستم حکمرانی معمولاً از ساختار، فرآیند و نتایج تشکیل شده است: (Menzel & White,2015:424-425)

1-ساختار: ساختار شامل شکل و ویژگی های استاندارد سیستم اقتدار است. این ساختار از عناصر مختلفی مانند اقتدار متمرکز و غیرمتمرکز، ترتیبات سازمانی و نهادی، سازمان‌هایی که وظایف خاصی را انجام می‌دهند، و الگوی اختیارات و کنش‌هایی تشکیل شده که همه این الزامات ساختاری حکمرانی را به هم مرتبط می‌سازد. ظرفیت نهادها و سایر ساختارها برای انجام وظایف حکمرانی، به طور مؤثر و کارآمد، معیاری حیاتی برای حکمرانی موفق است. این ساختار همچنین نشان دهنده سایر ویژگی های حکمرانی مانند سطح نمایندگی مردم و مشروعیت سیستم اقتدار است.

2- فرآیند: فرآیند؛ قوانین و صحت روش های تصمیم گیری را تعریف می نماید. از لحاظ نظری انتظار می رود که این فرآیند به منظور ارائه نتایج عادلانه خط مشی های عمومی و ارتقای منافع مشترک باشد ولی در واقعیت، این تضاد بیشتر از آنچه که به طور کلی شناخته شده اتفاق میفتد، چرا که این فرآیند تا حد زیادی در خدمت اهداف محدود گروه های ذینفع قدرتمند خاصی قرار دارد. جنبه های اصلی فرآیند حکمرانی اغلب توسط قانون تعیین شده یا توسط قانون اساسی مشروعیت داده می شود و سایر جنبه‌های این فرآیند ممکن است به سنت متکی بوده و غیررسمی یا حتی مبهم باشد. با این حال، یک فرآیند باز و شفاف نشان‌دهنده پاسخگویی واقعی به ترجیحات شهروندان در تدوین و اجرای خط مشی های عمومی است؛ همچنین، یک فرآیند باز و مستدل در تصمیم‌گیری، اعتماد به یکپارچگی نظام حکمرانی و اقدامات آن را افزایش می‌دهد.

3-نتایج: نتایج شامل کیفیت و کمیت پیامدهای قابل اندازه گیری عملکرد کلی حکمرانی، به ویژه در زمینه های ارائه خدمات عمومی، دستیابی به توسعه پایدار و بهبود ویژگی های جامعه مدنی است. نتایج، پاسخگویی تصمیم‌گیری عمومی را نشان می‌دهد و سطح تعهد به برابری در توزیع منافع و همچنین یکنواختی در اجرای قانون و عدالت در جامعه را ارائه می کند.

پیش فرض اصلی حکمرانی عمومی نوین این است که در یک جامعه چندبخشی و چندلایه که دارای یک نظام حاکمیتی تفکیک شده است، مسائل و مشکلات پیچیده را می­توان از طریق مشارکت شبکه­ای به نحو مطلوب تر و بهتری نسبت به کنترل سلسله­مراتبی با رقابت بازارمحور حل نمود. به این ترتیب، ادعا می­شود که حل مسائل بغرنج و غیرقابل کنترل مستلزم ارائه راهکارهای مورد مذاکره در میان کنشگران مختلفی می باشد که این مذاکرات مبتنی بر اعتماد، تسهیم و به اشتراک­گذاری دانش و تعهد به تفکر خلاق و تجربه و آزمون اجتماعی هستند. دلیل این امر آن است که استراتژی­های سلسله­مراتبی حل مسئله که مبتنی بر صدور مجوز رسمی از سوی تصمیم­گیرندگان متمرکز یا کارشناسان سیاسی (افرادی که مسئله را طرح می­کنند و راه حل سریعی برای آن ارائه می­دهند) هستند، اغلب نمی­توانند اهداف را به درستی تشخیص دهند چرا که قادر نیستند از تجربیات، ایده­ها و دیدگاه­های کنشگران مربوطه و سطوح پایین­تر یا افراد خارج از سازمان استفاده نمایند. هدف از حکمرانی عمومی نوین این است که به جای اینکه کنشگران خصوصی را تحت تابعیت قانون سلسله­مراتبی درآورد یا رقابت میان سازمان­های دولتی و پیمانکاران خصوصی را تشویق کند، مشارکت و همکاری را بر اساس وابستگی متقابل ارتقاء دهد. حکمرانی عمومی نوین این اقدام را با تمرکز بر «مزیت همکاری^[14]» انجام می­دهد؛ مزیت همکاری به معنای آن چیزی است که کنشگران می­توانند با همکاری یکدیگر به دست آورند در حالیکه به تنهایی قادر به دستیابی به آن نیستند. (Torfing et.al,2020:138-139)

مفهوم الماس حکمرانی عمومی

به منظور تجزیه و تحلیل ایده‌های اصلی پارادایم های حکمرانی از «الماس حکمرانی عمومی^[15]» استفاده می گردد؛ این الماس ابعاد مختلف پارادایم  های حکمرانی را بررسی و مقایسه می نماید. پنج محور الماس حکمرانی عمومی                  جنبه های مهمی از نحوه سازماندهی حکمرانی بخش عمومی را بر اساس پارادایم های حکمرانی در بر می گیرد. ابعاد تحلیلی که در امتداد پنج محور الماس حکمرانی اندازه گیری می شوند عبارتند از: 1-کنترل متمرکز^[16]: میزان کنترل متمرکز در زنجیره عمودی فرماندهی؛ 2-هماهنگی افقی^[17]: میزان هماهنگی و همکاری افقی بین سازمانی؛3-پایبندی به بیانیه  ارزش ها^[18]: میزانی که حکمرانی عمومی بایستی بر اساس بیانیه ارزش های عمومی باشد؛4-بکارگیری مشوق ها^[19]: میزانی که حکمرانی عمومی باید بر اساس مشوق های مثبت و منفی مشروط باشد؛5-مشارکت اجتماعی^[20]: میزان مشارکت کنشگران خصوصی انتفاعی یا غیرانتفاعی و از جمله شهروندان در حکمرانی عمومی. شکل 2 جایگاه حکمرانی عمومی نوین  را در ابعاد پنج گانه الماس حکمرانی عمومی نشان می­دهد که تحلیل آن در این ابعاد به شرح زیر است: (Torfing et.al,2020:142-144)

حکمرانی عمومی نوین  به دلیل تأکیدی که بر تعامل افقی در شبکه­ها دارد امتیاز بسیار پایینی در میزان کنترل متمرکز دارد. این تعامل افقی می خواهد که کنترل مرکزی را به یک فراحکمرانی نامحسوس و غیرمستقیم تقلیل دهد تا بتواند عرصه­های مشارکتی را طراحی کند؛ تعاملات را چارجوب­بندی نماید؛ فرآیندهای مشارکتی را تسهیل کرده و بر نتایج و پیامدها نیز تأثیر بگذارد.

حکمرانی عمومی نوین در هماهنگی افقی امتیاز بسیار بالایی دارد و به شدت هماهنگی افقی را برای شبکه­های فرامرزی توصیه می­کند. حوزه های فرمانروایی چندبخشی و واحدهای تخصصی بوروکراتیک به عنوان چالش­های اصلی در فرآیند حل مسائل پیچیده و دشوار هستند که بر تقسیم کار اداری تأثیر گذاشته و آن را کاهش می­دهند. راه­حلی که برای این مسئله توصیه می­شود هماهنگی و همکاری از پایین به بالا بر اساس وابستگی متقابل است.

حکمرانی عمومی نوین در خصوص پایبندی به بیانیه ارزش ها امتیاز متوسطی دارد زیرا مشارکت در فرآیندهای حکمرانی تعاملی توسط وابستگی متقابل اجتماعی سیاسی در مقابل ایجاد راهکارهای اشتراکی برانگیخته می­شود. کنشگران درگیر در این فرآیند و کل جامعه این راهکارها را به دلیل ارزش هنجاری که برای آنها دارد دنبال می­کنند.

حکمرانی عمومی نوین در زمینه بکارگیری مشوق­ها، امتیاز پایین تا متوسطی دارد زیرا مشوق­های مثبت و منفی عمدتاً نقشی حاشیه­ای در فرآیندهای حکمرانی ایفا می­کنند. انتظار می­رود که روابط عمودی میان کنشگرانی که در جریان حکمرانی عمومی دخالت دارند مبتنی بر اعتماد متقابل و مدیریت سازنده تفاوت­ها باشد. روابط افقی نیز باید بر اساس وابستگی متقابل درونی و نه رقابت باشد.

حکمرانی عمومی نوین در محور مشارکت اجتماعی امتیاز بالایی دارد زیرا طیف وسیعی از کنشگران اجتماعی (مانند کاربران، شهروندان، سازمان­های جامعه مدنی، شرکت­های خصوصی) به عنوان شرکت­کنندگان بالقوه در شبکه­ها،           مشارکت­ها و سایر مناسبات حکمرانی همکارانه حضور دارند.

شکل2- جایگاه حکمرانی عمومی نوین در الماس حکمرانی (Torfing et.al,2020:142)

چارچوب مفهومی پژوهش

چارچوب مفهومی پژوهش یک بررسی اساسی از نظریه های موجود است که به عنوان نقشه راه پژوهش عمل کرده  و منطق انجام پژوهش را برای بررسی یک مسئله خاص ارائه می دهد. لذا در این پژوهش مطابق شکل 3 به منظور شناسایی و دسته بندی چالش ها در سیستم حکمرانی سه بخش اصلی این سیستم شامل: ساختار حکمرانی؛ فرآیندهای حکمرانی و نتایج و پیامدهای حکمرانی تعریف شده است.

شکل3-چارچوب مفهومی پیشنهادی پژوهش

روش شناسی پژوهش

برای تحقق هدف پژوهش حاضر در خصوص شناسایی چالش ها و مسائل حکمرانی به کتب و مقالات معتبر اندیشمندان و پژوهشگران صاحب نظر این حوزه مراجعه شده است.

تجزیه و تحلیل داده ها اطلاعات ارزشمندی را از داده ها به منظور توصیف یا توضیح برخی از پدیده های مورد بررسی ارائه می دهد. داده های خام به خودی خود کافی نیستند بلکه بایستی تفسیر، تجزیه و تحلیل شوند تا بتوان از آن ها نتیجه گیری نمود. تجزیه و تحلیل داده های کمی بر روی داده های کمی (اعداد) و تجزیه و تحلیل داده های کیفی بر روی داده های کیفی (کلمات، تصاویر، کلیپ های ویدئویی و غیره) کار می کند. (Johannesson & Perjons, 2014,  p. 61)  برای تشریح الگوهای موجود در داده های کیفی در این پژوهش به منظور شناسایی چالش های حکمرانی از روش تحلیل مضمون استفاده می گردد. مراحل روش تحلیل مضمون شامل:مطالعه و فهم داده های جمع آوری شده؛ ایجاد کدهای اولیه؛ جستجو و بررسی مضامین؛ تعریف و نامگذاری مضامین و ارائه و بحث در مورد نتایج است. (Labra et al., 2020)

یافته های پژوهش

در این بخش به تحلیل داده های پژوهش پرداخته می شود به این صورت که چالش های حکمرانی استخراج و در قالب مضامین 3گانه چالش های مربوط به ساختار حکمرانی؛ چالش های مربوط به فرآیند حکمرانی و چالش های مربوط به کارایی و نتایج حکمرانی دسته بندی شده اند. در جدول 1 چالش های مربوط به ساختار حکمرانی با استناد به گزاره های مستخرج از اسناد معتبر علمی بیان شده است.

جدول1-چالش  های مربوط به ساختار حکمرانی

چالش های مربوط به فرآیند حکمرانی با تحلیل مضامین موجود در منابع معتبر مربوطه در جدول 2 تشریح شده است.

جدول2-چالش های مربوط به فرآیند حکمرانی

در جدول 3 چالش های مربوط به کارایی و نتایج حکمرانی دسته بندی و تحلیل شده است.

جدول3-چالش های مربوط به کارایی و نتایج حکمرانی

در جدول 4 به جمع بندی کل مضامین و مفاهیم پژوهش حاضر پرداخته شده است.

جدول4-جمع بندی مضامین و مفاهیم پژوهش

بحث و نتیجه گیری

پارادایم های مدیریت دولتی همگام با تحولات جدید محیطی همواره دچار تغییراتی شده اند؛ لذا در این میان بیشترین انتقاداتی که به مدیریت دولتی نوین مطرح شده در خصوص تمرکز  بالا و نگاه درون­سازمانی آن بوده است که این موضوع در دنیای پیچیده امروزی که با سرعت به سمت کثرت­گرایی پیش ­می­رود مشکلاتی را در طراحی و ارائه خدمات عمومی به وجود می آورد. لذا مفهوم حکمرانی در پاسخ به چنین نواقصی مطرح شد تا با ارائه دیدگاه شبکه ای و بهره گیری از منابع و کنشگران متعدد به حل مسائل مهم در حوزه های مختلف و ارائه خدمات عمومی در دنیای پیچیده امروز بپردازد ولی این پارادایم در این راه با چالش ها و مسائلی روبرو شده است. در این پژوهش با بهره گیری از منابع مرتبط و جدید حکمرانی به تحلیل چالش های حکمرانی در سه دسته بندی شامل: چالش های مربوط به ساختار حکمرانی؛ چالش های مربوط به فرآیند حکمرانی و چالش های مربوط به کارایی و نتایج حکمرانی پرداخته شده است.

مهمترین چالش های مربوط به ساختار حکمرانی عبارتند از: دشواری در رسیدن به توافق و عدم وجود  اشتراک در آرا و نظرات؛ فقدان تمایل و توانایی کنشگران در شرکت در مشارکت؛ بحران ارتباطات غیررسمی؛ مشارکت ضعیف و غیرسازنده کنشگران از بخش های مختلف؛ جانبداری و غلبه آرا کنشگران پرقدرت و ذی نفوذ در شبکه حکمرانی؛ ابهام در نحوه ایجاد و ادراک اعتماد میان کنشگران؛مکان بروز سوار مجانی ناشی از اقدام جمعی؛ دنبال نمودن استراتژی های شخصی؛ ابهام در سازش میان کنشگران مختلف بر سر راهکارهای مشترک؛ تبعات منفی مشارکت داوطلبانه کنشگران؛ عدم مسئولیت پذیری کنشگران شبکه در برابر شکست ها و بحران ها؛ دشواری بازخواست کنشگران شبکه مسئول راهکارهای بد یا شکست خورده؛ دشواری کنترل و مدیریت کنشگران متنوع و تضعیف موقعیت سیاستمداران منتخب در اتخاذ تصمیمات مهم و حیاتی در شبکه.

چالش های مربوط به فرآیند حکمرانی شامل مواردی چون:ایجاد فرآیندهای پیچیده، غیرقابل کنترل و ریسک پذیر در همکاری و نوآوری شبکه ؛ کمبود ظرفیت مدیریت شبکه؛ محدودیت توانایی هدایت کنشگران به دلیل عدم دارا بودن اختیار رسمی در قبال آن ها؛ امکان عدم تطابق راهکارهای ارائه شده شبکه حکمرانی با اهداف کلی سیاسی- اداری؛ دشواری ایجاد هماهنگی در شبکه حکمرانی و امکان بالای بروز اشتباه یا شکست در فرآیندهای مشارکتی حکمرانی می گردد.

مسائلی چون: پیچیدگی نظارت دموکراتیک بر فرآیندها و پیامدهای شبکه ای؛ عدم وجود شفافیت عمومی در نتایج؛ پیچیدگی سنجش خروجی های حکمرانی؛ امکان بروز افزایش مخارج عمومی راهکارهای ارائه شده از مهمترین چالش های مربوط به کارایی و نتایج حکمرانی می گردد.

همانطور که از چالش های حاصل از پژوهش حاضر مشخص است بیشتر چالش ها مربوط به کنشگران در ساختار حکمرانی است که از  بخش های مختلف با ایده ها و منابع مختلف در فرآیند حکمرانی مشارکت دارند لذا شناسایی این چالش ها می تواند به مدیران دولتی در برنامه ریزی و رفع آن ها کمک شایان توجهی نماید از لحاظ تئوری نظریه فراحکمرانی برای حل برخی از مهمترین چالش های حکمرانی مطرح شده ولی از حیث کاربردی در عمل نیاز به مطالعه و انجام پژوهش های بیشتر در خصوص نتایج تجربی حکمرانی در عمل است تا بتوان با شناسایی دقیق چالش ها به ارائه راهکارهای لازم برای رفع آن ها پرداخت.

به منظور رفع بسیاری از چالش های حکمرانی توجه ویژه به مفاهیم و تمهیدات اجرایی حکمرانی از اهمیت ویژه ای برخوردار است لذا در این مسیر توجه به اصول بنیادین مفاهیمی چون شبکه؛ مشارکت عمومی؛ اعتماد؛ شفافیت؛ هدایت و ابزارهای نرم حکمرانی می تواند موثر واقع گردد چرا که هر کدام از این مفاهیم پیش نیازها و اصول اجرایی خاصی دارند که می توانند به موفقیت هر چه بیشتر فرآیندهای حکمرانی کمک نمایند؛ چه بسا در بسیاری از جوامع و یا بسترها این تمهیدات اجرایی حکمرانی وجود ندارد که در این صورت اجرا و استقرار هر مدلی از حکمرانی محکوم به شکست خواهد بود یا مشکلات مضاعفی را در حوزه موردنظر ایجاد خواهد کرد.

در نهایت می توان به این نکته اشاره کرد که پیچیدگی مفهومی حکمرانی به عنوان یکی از پارادایم های متاخر مدیریت دولتی مسیر اجرایی این پارادایم را برای متخصصان و مدیران دولتی دشوار ساخته و فقدان پژوهش های تجربی در این زمینه خود نیز بر ابهام این مسیر افزوده است که این موضوع اهمیت طراحی و اجرای برنامه های تحقیقاتی جامع در این مسیر را بیشتر نمایان می سازد.

فهرست منابع

• Torfing, J., Andersen, L. B., Greve, C., & Klausen, K. K. (2020). Public governance paradigms: Competing and co-existing. Edward Elgar Publishing.
• Williams, B. N., Williams, C. J., Bailey, D. E., & Homola, L. (2021). Race, Policing, and Public Governance: On the Other Side of Now. Cambridge University Press.
• Hildreth, W. B. (2021). Handbook of public administration(Vol. 4). W. B. Hildreth, G. Miller, & J. Rabin (Eds.). Routledge.
• Torfing, J., Peters, B. G., Pierre, J., & Sørensen, E. (2012). Interactive governance: Advancing the paradigm. oxford university Press on demand.
• Kooiman, Jan and van Vliet, Martijn (2000), ‘Self Governance as a Mode of Societal Governance’, Public Management Review, 1, 1, pp. 359–78. (Chapter 2, this volume)
• Menzel, D. C., & White, J. D. (2015). The state of public administration: Issues, challenges and opportunities. Routledge.
• Peters, B. G., & Pierre, J. (Eds.). (2006). Handbook of public policy, SAGE Publications Ltd.
• Labra, O., Castro, C., Wright, R., & Chamblas, I. (2020). Thematic Analysis in Social Work: A Case Study. In Global Social Work - Cutting Edge Issues and Critical Reflections (Vol. 11, Issue tourism, p. 13). IntechOpen. https://doi.org/10.5772/intechopen.89464.
• Johannesson, P., & Perjons, E. (2014). An introduction to design science. In An Introduction to Design Science (Vol. 9783319106). Cham: Springer. https://doi.org/10.1007/978-3-319-10632-8
• Lowatcharin, G. (Ed.). (2021). A New Look of Public Administration. College of Local Administration, Khon Kaen University.
• Alqooti, A. A. (2020). Public governance in the public sector: literature review. International Journal of Business Ethics and Governance, 3(3), 14-25.
• Bevir, M. (2006). Democratic governance: Systems and radical perspectives. Public administration review, 66(3), 426-436.
• Lopes, A. V., & Farias, J. S. (2022). How can governance support collaborative innovation in the public sector? A systematic review of the literature. International Review of Administrative Sciences, 88(1), 114-130.
• Yani, A. A. (2018). Reframing Concept of Governance in Public Administration Researches: A Philosophical Discussion. International Journal of Administrative Science & Organization, January.
• Bellamy, R., & Palumbo, A. (2017). From government to governance. Routledge.
• Fukuyama, F. (2016). Governance: What do we know, and how do we know it?. Annual Review of Political Science, 19, 89-105.
• Katsamunska, P. (2016). The concept of governance and public governance theories. Economic alternatives, 2(2), 133-141.
• Colebatch, H. K. (2009). Governance as a conceptual development in the analysis of policy. Critical policy studies, 3(1), 58-67.
• Mehde, V. (2006). Governance, administrative science, and the paradoxes of new public management. Public Policy and Administration, 21(4), 60-81.
• Bingham, L. B., Nabatchi, T., & O'Leary, R. (2005). The new governance: Practices and processes for stakeholder and citizen participation in the work of government. Public administration review, 65(5), 547-558.
• Weiss, T. G. (2000). Governance, good governance and global governance: conceptual and actual challenges. Third world quarterly, 21(5), 795-814.
• Klausen, K. K. (2014). Still the century of government? No signs of governance yet!. International Public Management Review, 15(1), 29-44.
• Osborne, S.P. (Ed.). (2010). The New Public Governance?: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance (1st ed.). Routledge.
• Kanie, N., Griggs, D., Young, O. (2019) .Rules to goals: emergence of new governance strategies for sustainable development. Sustainability Science 14, 1745–1749. https://doi.org/10.1007/s11625-019-00729-1.
• Goldsmith, S., & Eggers, W. D. (2005). Governing by network: The new shape of the public sector. Brookings institution press.
• Rainer, K., & Dixon, J. (2007). Public Governance and Leadership: Political and Managerial Problems in Making Public Governance Changes the driver for Re-Constituting Leadership. Auflage, DUV-Gabler Edition Wissenschaft, Wiesbaden.
• Ansell, C., & Torfing, J. (Eds.). (2022). Handbook on theories of governance. Edward Elgar Publishing.
• Peters, B. G. (2012). Governance as political theory. Critical policy studies, 5(1), 63-72.

[1]   دانشجوی دکتری رشته مدیریت دولتی، دانشکده مدیریت و حسابداری، دانشگاه علامه طباطبائی

[2] Governance

[3] Government

[4] Governing

[5] Bureaucratic state

[6] Third-party government

[7] Hollow state

[8] Koppenjan

[9] Woodrow Wilson

[10] Taylor’s scientific management approach

[11] Max Weber

[12] Collaborative governance

[13] Stoker

[14] Collaborative advantage

[15] Public governance diamond

[16] Centralized control

[17] Horizontal coordination

[18] Use of value articulation

[19] Use of incentives

[20] Societal involvement